En los últimos meses una buena parte de la discusión en medios y redes sociales ha girado en torno a la prioridad que guarda la agenda ambiental en la política pública de la administración de López Obrador. En términos más concretos, se han relacionado a este tema dos de los proyectos bandera del presidente: el aeropuerto en Santa Lucía y la refinería en Dos Bocas. El punto focal en materia ambiental para estos proyectos ha sido la suficiencia técnica y la formalidad en el cumplimiento de los requisitos legales, en específico lo relacionado con la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA). Este elemento de protección de los ecosistemas es una parte fundamental de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, sin embargo, los alcances del mecanismo son limitados, y vamos retrasados para una discusión seria sobre sus aportaciones a la protección de la estructura y funcionamiento de los ecosistemas, así como su validez como estrategia de salvaguarda ambiental en temas de carácter regional y global como biodiversidad, cambio climático y provisión de bienes y servicios ambientales.
Antes de plantear las carencias del esquema actual y explorar alternativas es necesario establecer explícitamente lo obvio: cumplir la ley ambiental no es equivalente a proteger el ambiente. Las leyes son síntesis conceptuales de valores y acuerdos sociales, que procuran ciertas condiciones y la proximidad a objetivos colectivos. También es necesario dejar bien claro que la legislación ambiental mexicana está desactualizada y en muchos aspectos conceptuales y técnicos está falta de vigencia.
La Manifestación de Impacto Ambiental (MIA) es el documento técnico donde se evalúan y abordan los impactos ambientales que determinado proyecto puede tener en el entorno. Este documento es el que se somete al proceso de EIA, el cual corresponde a la autoridad ambiental revisar, y en su caso, solicitar información complementaria o aprobar con o sin condicionantes. La elaboración y entrega de la MIA es responsabilidad del promovente del proyecto; esto frecuentemente consiste en la contratación de un consultor especializado que lleva a cabo el estudio, para que quien promueve el proyecto pueda entregarlo a la autoridad ambiental responsable que lo evaluará. Aquí podemos subrayar la primera debilidad del instrumento, existe una relación patrón-empleado, o superior-subordinado entre el promovente del proyecto y quien elabora el estudio técnico. Aunque tiende a ser la carencia menos visible, es también una de las más importantes. Teniendo en cuenta que el cumplimiento de la legislación ambiental en el país no forma parte de una cultura por el cuidado del medio, sino que se concibe en los círculos de gestión como un trámite burocrático, los estudios de impacto se elaboran a partir de un proyecto concebido y diseñado tiempo atrás. Esto quiere decir que ha habido inversiones considerables en el proyecto, y cualquier modificación substancial implicaría elevados costos al promovente de este.
En la escala de prevención y mitigación o compensación de los impactos ambientales, siempre es preferible elegir la primera opción a las segundas, pues resulta la menos costosa y más efectiva, con la certeza de que el impacto no sucederá, mientras que la mitigación o compensación pueden no tener los resultados esperados. Cuando un proyecto ya ha sido concebido y diseñado y se evalúan los impactos que podría tener en el ambiente, se busca que la prevención, compensación o mitigación de éstos no alteren la naturaleza del proyecto, sino que éste pueda llevarse a cabo lo más apegado a su diseño original como sea posible. Esto genera áreas grises en el documento técnico, pues más allá de poner en tela de juicio la ética profesional de los consultores que realizan dichos estudios, hay un conflicto intrínseco para el desarrollo de los proyectos. Incluso con la aproximación más profesional pueden generase zonas invisibles o ceguera de taller; por ejemplo, el análisis de impacto ambiental de la plataforma petrolera que ocasionó el derrame de crudo en el Golfo de México en el 2010 pudo haber considerado como poco probable una catástrofe como la que sucedió. En este caso hubo errores sistemáticos, humanos y tecnológicos, que derivaron en uno de los peores desastres ambientales de la historia. Los escenarios de prevención de accidentes y respuesta a emergencias fueron claramente insuficientes, pues es imposible tener un control total de procesos tan complejos, así como lo es todavía más difícil en prever el comportamiento durante la interacción de un evento así con los sistemas ecológicos. Lo que hay que enfatizar y comprender es que muchos proyectos llevan un alto riesgo intrínseco, que deben evaluarse en una etapa donde pueda elegirse colectivamente si ese tipo de proyectos son una parte importante del desarrollo que se busca, y partir de este reconocimiento claro y explícito para entonces tomar decisiones; decidir con base en la aceptación de riesgos conocidos. Es importante entender que los accidentes ambientales son una parte estructural del modelo de desarrollo, y no hechos aislados.
Existe otro aspecto que no se cubre adecuadamente con las MIA, y es el relacionado con las escalas espaciales y los horizontes temporales; las consideraciones regionales, transfronterizas y globales de los retos ambientales que enfrentamos como sociedad. Las escalas en las que la estructura y función de los ecosistemas proveen de bienes y servicios ambientales, abonan a la mitigación de los efectos del cambio climático, o se convierten en espacios de conservación y desarrollo de la biodiversidad (genética, específica y ecosistémica o paisajística) no corresponden con las escalas de análisis de los documentos técnicos de impacto. Los horizontes temporales de análisis tampoco corresponden, pues lo antes descrito se desenvuelve en el mediano y largo plazo, mientras que las ventanas de tiempo que se analizan en los estudios de impacto no alcanzan esos periodos.
Aunque podríamos desmenuzar más las limitaciones de las manifestaciones de impacto ambiental, por último, quiero considerar la transversalidad e integralidad de los análisis en estos documentos. En términos de impactos transversales, así como la integración de la estimación y evaluación de impactos sinérgicos y acumulativos en los estudios de impacto ambiental es imposible exigir a un proyecto puntual que considere su interacción en el territorio con innumerables proyectos privados de otros sectores, así como programas del sector público que también inciden en el espacio circundante o áreas más remotas. La acumulación de impactos no considerados y la falta de umbrales claros de atención puede detonar procesos de degradación irreversibles, así como la sinergia entre impactos de sectores que se conciben como independientes pero que funcionan de manera integrada en el territorio.
¿Qué alternativas podemos considerar entonces? La propuesta es la integración de una visión ambiental estratégica en la planeación. Los pormenores de qué debe o puede considerar esta visión estratégica se desarrollan como parte del proceso de institucionalización de esta intención. El ejercicio, sin embargo, no sería nuevo, y los esquemas de Evaluación Ambiental Estratégica (EAE), que se han desarrollado en Europa, Norteamérica, Sudamérica y África nos presentan algunos componentes indispensables para el cambio de paradigma. El primero, que se incluye ya en el nombre, es el enfoque estratégico; es decir, los temas ambientales no pueden ser ya un accesorio de la política pública, deben ser la plataforma sobre la cual se construye el resto de los ejes del desarrollo. Esto se ha traducido en aplicar la evaluación ambiental a nivel de políticas, planes y programas (PPP); pues de estas escalas deriva la posibilidad de proyectos puntuales de determinada naturaleza. Además de impulsar una toma de decisiones informada sobre los impactos ambientales (negativos o positivos) de PPP, un enfoque estratégico implica la selección de elementos cardinales que aborden los temas ambientales críticos. Estos elementos esenciales deben proceder de un acuerdo social conjunto, y de una priorización de las vías de desarrollo que se buscan en colectivo. Otro elemento fundamental es la consideración de los sistemas complejos y sus propiedades emergentes como son: interconectados, diversos, con memoria, con relaciones no lineales, retroalimentados y dinámicos. Junto con esto deberán considerarse mecanismos adecuados para evaluar y adaptar tanto el instrumento mismo de evaluación de impactos, como las PPP a las que este asociado.
Existen áreas de oportunidad a la vista, un acierto en este sentido es el anuncio del Secretario de Medio Ambiente, Víctor Manuel Toledo, sobre la elaboración de un Plan Nacional de Transición Energética. El contexto es el adecuado, pues es cierto que el petróleo no puede ser a futuro la fuente de energía para el desarrollo (interesante será la transformación completa de lo que se considera desarrollo una vez que nos desapeguemos de los hidrocarburos), pero es tan cierto como que toda nuestra economía está tan integrada por estos combustibles que el camino debe transitarse con la mayor información disponible, pues no deben descuidarse los ejes de bienestar social y económico que también son parte de la sustentabilidad. Debemos eliminar las ambigüedades para enfrentar la crisis ambiental global, para esto se requiere transparencia en los impactos a nivel de políticas, planes y programas; es decir, no pensar que las medidas de mitigación y compensación a nivel de proyectos los hacen sustentables, sino dejar claros sus impactos para poder decidir si deben o no formar parte de una visión de desarrollo social. Ese diálogo claro y franco que se propone es lo que nos llevará a transitar a una estructura de sustentabilidad, escenario imposible de alcanzar por medio de las bien intencionadas pero insuficientes iniciativas en el aislamiento individual.
La EAE y la MIA no son excluyentes, son mecanismos complementarios para hacer frente como comunidad humana a la crisis ambiental en la que estamos inmersos. La institucionalización de este enfoque tampoco es excluyente de la incorporación de mecanismos flexibles de adaptación a las condiciones cambiantes ambientales, económicas y principalmente políticas; esta institucionalización tampoco debe entenderse como una esfera exclusiva de los distintos ámbitos de gobierno. Es por esto por lo que esta visión debe estar fundamentada en los pilares de la participación y la transparencia, promoviendo la corresponsabilidad en la definición de las formas de desarrollo para el país.
