La entrada en vigor de la Ley de Responsabilidades Administrativas en 2016 amplió las facultades de los Órganos Internos de Control de los Municipios. La misma ley marca que ante faltas no graves, el mismo OIC es quien impone sanciones y las ejecuta. Pero ante faltas graves el OIC tiene la facultad de transformarse en la entidad que postula la acusación frente a los Tribunales Administrativos de los Estados. La transformación no es trivial. Los OICs se convierten en una especie de fiscal local que investiga y sustancia las acusaciones frente al poder judicial. Aquí señalamos una paradoja que debe atenderse desde el nivel institucional. Por un lado, los OICs han sido potentados para atender la corrupción, pero por otro, sus niveles de autonomía y capacidad no han incrementado. Incluso, argüimos que la autonomía y la capacidad han sido sistemáticamente desmejoradas en algunos municipios, quizá, precisamente con la intención de evitar que estos nuevos atributos se usen en contra de quienes tienen el poder municipal.
La corrupción sistémica persiste en gobiernos locales
Para un contexto de gobernanza como el local hoy en día en un conjunto cada vez creciente de gobiernos municipales, desactivar a los OICs como uno de los contrapesos más importantes tiene mucho sentido. Los gobiernos municipales han sido señalados por ser los más cercanos a la gente. Son la primera puerta de atención a la ciudadanía. Sus atribuciones y recursos han incrementado desde la década de los 90’s cuando entró en vigor la Ley de Coordinación Fiscal, y quizá desde antes con la reforma constitucional al artículo 115 que otorgó a los municipios un halo de autonomía presupuestal y de gasto. La combinación de ambas cosas volvió a los gobiernos municipales entidades con mucho mayor poder. La expectativa fue siempre que dicho poder fuera puesto al servicio de sus ciudadanos.
Con este poder creciente, no obstante, volvieron a los gobiernos locales también más atractivos para ser utilizados, y capturados, por otro tipo de entidades que no necesariamente velarían por el interés público. Me refiero a élites empresariales locales, élites políticas frecuentemente amparadas por partidos políticos nacionales, y cúpulas de grupos con poderes fácticos que en lo local verían al gobierno municipal como el organismo predilecto para mantener vigentes sus intereses y sus beneficios. A costa del municipio entero, mediante los gobiernos locales, élites de todas clases logran mantener intactos sus privilegios o logran para sí el uso de los recursos públicos. Pero no solo se trata de dinero, se trata de usar el órgano local para múltiples y necesarias tareas. Va desde modificar los planes de desarrollo, modificar los códigos urbanos; pasa por emplear los puestos de trabajo como botines para apoyar a cercanos y familiares, pasa también por emplear la autoridad mediante diferentes organismos del municipio para obtener ventajas frente a otros competidores o enemigos. La pelea por el poder en lo local es despiadada. Recientemente esta pelea ha tenido tintes de ser cruel y peligrosa. Las alarmas suenan a todo volumen cuando vemos el número de víctimas por violencia en los procesos electorales locales, o en la violencia que se ejerce hacia el funcionariado público local por parte del crimen organizado.
Frente a un escenario como éste, complejo y crudo, en México empeñamos el combate a la corrupción con políticas, programas y acciones que son tipo acupuntura. No porque no sirvan o tengan efecto probado, sino porque resulta poco para el fenómeno de corrupción sistémica que se vive. Por ejemplo, se postulan mejoras en la transparencia vía web y aplicaciones; se promueve mayor rendición de cuentas vía procedimientos simplificados y sofisticados; otros pregonan con incrementar el monitoreo y mejorar la supervisión en el uso de recursos. A nivel local ha habido experimentos para instalar sistemas de denuncias anónimas, así como la instalación de sistemas municipales anticorrupción emulando los ejercicios hechos a nivel estatal y federal. Se trata de un listado amplio de acciones anticorrupción, casi como si fuera una intervención de acupuntura anticorrupción. “Ajusta aquí”, “Instala acá”, “combina con esto”, “integra esto con esto otro”, etc. Pero frente al escenario de gobernanza compleja que arriba señalamos la gran pregunta es ¿cuál es la expectativa sobre los gobiernos municipales para que puedan contrarrestar las incidencias de corrupción con acupuntura anticorrupción? ¿Qué tal si la corrupción se ha instalado ya como parte de la cultura política y que rige desde las decisiones políticas hasta las discreciones del funcionario a nivel de calle? A la fecha poco se ha hablado sobre la manera en que sistemáticamente nuestros gobiernos municipales han ido desactivando los Órganos Internos de Control (OIC), que, en principio, son una herramienta fundamental para controlar el gasto, la legalidad de las acciones del funcionariado y el combate a la corrupción en el nivel municipal.
En un sondeo que realizamos a funcionarios de OICs municipales en México, encontramos que en efecto las OICs son entidades bastante comprometidas. Las autoridades municipales ejercen enorme influencia y control sobre estos órganos. También se han encargado de tener los OICs con poco personal, escasos recursos, y en general, con deficiente capacidad para ser contrapesos sólidos. Formalmente hablando, los OICs no son los únicos contrapesos, pero aquí nos concentramos en ellos.
Autonomía
Sobre la autonomía de los OICs preguntamos ¿Con qué frecuencia influyen los siguientes actores dentro del proceso de contratación de personal de los OICs? Las respuestas señalan que hay una gran influencia por parte de las y los presidentes municipales. El 54% dijo que “Mucho o Algo”. A la influencia de estos actores le siguen, naturalmente, los directores de los OICs (43%) y el Ayuntamiento (40%). (Véase el cuadro E) 
Criterios para la contratación
Preguntamos también sobre la importancia de ciertos criterios en la contratación de quien dirija el OIC. Aunque la “experiencia” y el “conocimiento de la materia” son criterios indispensables para ocupar esta función, no es desapercibida la influencia de otros actores que podrían caer en conflicto. Se trata de la cercanía con él o la alcaldesa (39%) y con la militancia en los partidos (34%). (Véase el cuadro) Dicha cercanía es notoria ante el contexto de corrupción sistémica que hemos señalado arriba. Esta cercanía es relativamente preocupante en aquellas situaciones donde los actos de corrupción fueran precisamente motivados y auspiciados desde arriba. En estos contextos, tener a un contralor amigo es también tener la posibilidad de controlar al contralor. Por un lado, para que desoiga las acusaciones o señalamientos de corrupción ligados a redes donde se involucran altas autoridades y, por otro, un contralor que se vuelve una herramienta para perseguir las redes y señalamientos que se hagan sobre la oposición o los enemigos de quien ostente el poder gubernamental.
Los OICs ante cambios de administración
Podemos soportar con mayor evidencia nuestra hipótesis de que los OICs son diezmados de manera sistemática con las respuestas obtenidas a la siguiente pregunta ¿Qué se modifica al interior del OIC ante la terminación y/o cambio de una administración municipal por otra? A los entrevistados se les proporcionó un listado para conocer su nivel de acuerdo-desacuerdo. Señalan que ante un cambio de gobierno municipal lo primero que se afecta en los OICs es el “personal empleado” con 70% en “Mucho/Algo”. En segundo y tercer lugar está la “estructura orgánica” (69%), seguido de “manuales de procedimiento” 51%. (Véase Cuadro F). De aquí inferimos que el personal en cualquier OIC es un activo político para cualquier titular en turno. Con respecto a las estructuras orgánicas y los manuales de procedimientos, la sospecha es que los OICS cambian en muchos aspectos clave para adaptarse plenamente a los intereses del alcalde titular. Sin embargo, esta situación en un contexto de corrupción sistémica plantea preguntas con respecto a la capacidad final de las OIC para cumplir con sus principales deberes como contrapesos. También plantea preguntas con respecto a la asimetría de poder que enfrenta un director de un OIC con respecto al poder de un alcalde y, por lo tanto, la capacidad del primero para contrarrestar el poder del segundo.
Capacidades de los OICs
Con respecto a las capacidades en los OICs preguntamos sobre la importancia relativa que hay entre diversas problemáticas. El tema que más apremia al funcionariado de los OICs son la falta de presupuesto seguido de falta de personal con 81% en “Muy y Algo importante”. A esto le sigue la falta de recursos materiales y tecnológicos (65%) seguido de falta de profesionalización (61%), entre otros. (véase Tabla G).
Esto significa que además de tener un OIC controlado por criterios políticos, también tenemos OICs con pobres capacidades técnicas y faltas importantes para su desarrollo. Si pensamos como una autoridad política que tiene como propósito usar recursos públicos para el beneficio personal, el contexto en la cual trabaja el funcionariado de las OICs es “mejor imposible”. Precisamente para un contexto de gobernanza donde la corrupción se ha vuelto la regla, que permea desde las autoridades políticas locales más altas hasta el funcionario operativo, un OIC con esta característica viene muy bien.
Ahora bien, sostenemos nuestro argumento con base en la evidencia que este sondeo nacional ofrece y que pueden encontrar aquí (https://shorturl.at/lprtJ). Pero con todas sus limitaciones, estos datos nos muestran apenas una pequeña fotografía de lo que funcionarios dentro de los OIC’s observan, y experimentan en su día a día. Adicionalmente, nuestro argumento tiene detrás otro conjunto de datos que son evidenciados por INEGI, nuestra casa de estadísticas oficiales en México. El Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Demarcaciones Territoriales de la Ciudad de México 2021 (CNGMD), que publica cada dos años el INEGI, señaló que, durante 2020 se concluyeron 19,854 investigaciones por presunta responsabilidad de faltas administrativas, de las cuales 11,252 se dieron por acuerdos de conclusión y archivo del expediente. Es decir, en el 56% de las investigaciones que se dieron por finalizadas, no se encontraron elementos suficientes para demostrar la existencia de la falta; sin embargo, frente a la ausencia de autonomía y las bajas o nulas capacidades de los OICs que hemos venido señalando y evidenciando en este texto, uno puede pensar que, en muchos de estos casos, el hecho de que no existiera evidencia suficiente, no necesariamente significó que la falta o delito no se hubiese cometido. Ahora bien, del total de investigaciones iniciadas, solo 7,421dieron origen a informes de presunta responsabilidad administrativa, que no implica tampoco, claro está, que estos derivarán en sanciones o, incluso, que aun derivando en sanciones, éstas permanecieran en firme. Esto último ya no es posible conocer con los datos de INEGI que, si bien presenta también información respecto a procedimientos de responsabilidad concluidos para el mismo año, esta cifra incluye no solamente los procedimientos iniciados en 2020 sino aquéllos que venían de años atrás.
Finalmente, un dato más que nos revela el estado de las capacidades de los OICs es el que se presentó en el “Diagnóstico sobre el estado actual de la Justicia administrativa a la luz del Sistema Nacional Anticorrupción”, el cual encontró que, en 2018, el 59% de los expedientes que se turnaron a los tribunales de justicia administrativa en materia de faltas graves, fueron regresados por substanciación incompleta y el 9% fueron desechados. Esto resulta preocupante porque, nuevamente, en más del 60% de los casos, que además constituían no faltas menores sino graves, no hubo certeza de que la falta no se hubiera cometido. Lo que sí puede concluirse es que los OICs, al menos en ese momento, dejan pendiente una larga lista de retos asociados al desempeño de su trabajo.
