Tenemos que hablar de impuestos
En esa pésima película llamada Armageddon (Michael Bay,1998), en la que Bruce Willis interpreta el dificilísimo papel de Bruce Willis, los héroes designados piden varias recompensas por salvar a la humanidad. En una desangelada escena, una de sus solicitudes es no pagar impuestos nunca más. Quizá lo único acertado del filme sea mostrar ese sueño de la humanidad: nunca más tener que pasar por ese engorro en que la tercera parte de nuestro sueldo se va no sabemos muy bien a dónde ni para qué.
Si pensamos positivamente (también se vale), nuestros impuestos sirven para permitir lo que todos requerimos del gobierno: servicios, medicinas, educación, obras que generen desarrollo, entre muchas otras. Porque es un hecho, nos guste o no, que el sistema fiscal es la columna vertebral de nuestro país, y que se viene buscando desde varios sexenios no depender tanto del petróleo, las remesas o cualquier otra fuente inestable. En el proceso de recaudar y distribuir los recursos económicos por medio de impuestos, han sido importantes los Proveedores Autorizados de Certificación (PAC). En este artículo me centraré en describir algunas acciones que se vienen realizando desde hace unos años en lo referente a esta figura, las cuales parecen enfocadas a ir disminuyendo su importancia y el modo en que prescindir de ellos súbitamente impactaría la recaudación de impuestos.
Para mejor comprensión, contaré un poco cómo surgió este tipo de empresa.
La factura electrónica como elemento de control
En México, debido a situaciones como la falsificación de facturas, el falseamiento de gastos, además del lavado de dinero, desde hace varios años el SAT ha venido estableciendo controles cada vez más estrictos en los datos declarados por compras y ventas. Las nuevas tecnologías han permitido fortalecer estos controles y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (Hacienda), a través del Servicio de Administración Tributaria (SAT). los ha enfocado a una mayor seguridad en la emisión de facturas, un aumento en la eficacia al seguimiento de las rutas del dinero, así como a aumentar la recaudación.
La factura electrónica ha sido un instrumento muy importante en la relación entre clientes y proveedores y de ellos con la autoridad hacendaria. Este proceso comenzó en 2005, cuando se logró que la firma digital o electrónica tuviera los mismos atributos legales y de derecho, la misma personalidad jurídica, que la firma autógrafa. Con esto se garantizó que cuando una persona firmaba una factura se podía garantizar que había sido emitida conscientemente por quien tiene la potestad de emitirla y que estaba recibiendo un bien, una contraprestación.
Antes de esta posibilidad digital, las facturas eran en papel, los impresores autorizados eran los responsables de emitirlas, “recibos” que todos usamos alguna vez. Pero surgió un problema: el Cartel de Santo Domingo, nombre burlón dado a quienes ayudaban a falsear facturas. Este grupo bien organizado ayudaba a cometer múltiples fraudes, que afectaban al erario. Era el creador de un mundo ilusorio al falsificar facturas, bienes e impuestos que nunca habían existido, lo cual generaba múltiples problemas y débiles controles del flujo de dinero.
La factura electrónica surgió como una solución para mitigar esta problemática. Facilitaba la generación de documentos, y que éstos pudieran ser leídos por diversos sistemas de la misma manera, no por personas que podrían cometer errores de manejo o de interpretación; no importaba quién lo emitiera ni quien lo recibiera; y se enfocó a sistemas, es decir, a la intención de sistematizar, en primer lugar, la recaudación fiscal.
Los primeros pasos para que la factura electrónica fuera obligatoria no fueron de Hacienda, sino de grandes compradores de mercancía, tales como Wal Mart o Home Depot. Estos minoristas aprovecharon la nueva legislación para condicionar a los proveedores, a través de la posibilidad de comprarles o no, presionándolos de esta manera para que las generaran. Los retailes (así se llama a los comerciantes que se caracterizan por vender al por menor) habían descubierto que resultaba mucho más barato, sencillo y eficaz establecer un control de pagos, de inventario, compras, con todos los datos de quienes realizaban las transacciones, si las facturas llegaban a los sistemas y no a las personas. La Asociación Nacional de Tiendas de Autoservicio y Departamentales (ANTAD) tuvo mucho que ver con esto en el país.
Surgimiento de los PAC
Al observar los resultados, el SAT se dio cuenta de las ventajas de este instrumento e introdujo legislación y herramientas para que la factura electrónica fuera obligatoria. De inmediato, hubo un afectado: los impresores autorizados desaparecen, varias imprentas reciben el impacto. En ese momento aparecen los Proveedores Autorizados de Certificación (PAC), definidos en su página web por el SAT como “la persona moral que cuenta con la autorización del Servicio de Administración Tributaria para generar y procesar fuera del domicilio fiscal de quien lo contrate, los comprobantes para efectos fiscales por medios electrónicos y de manera 100% digital”. A nombre de la autoridad fiscal, una empresa recibe, a través de una certificación, la potestad de validar y sellar electrónicamente un documento y después enviarlo a la autoridad. Con esto el SAT delega a terceros la responsabilidad de validar este tipo de documentos.
¿Ventajas? Los documentos van los sistemas de los PAC al del SAT, de manera que poco a poco se apoya menos en el brazo recaudador personal, en sus áreas de auditoría. El sistema se nutre con información que los PAC le entregan a la autoridad y ésta se lee siempre de la misma manera, así que se vuelve muy fácil comenzar a detonar estos instrumentos de recaudación automáticos. Con la creación de estas figuras par, la autoridad se deshace de la carga y del costo que implica recibir miles de millones de documentos cada año.
El proceso de control ha continuado, ya que después de que las facturas electrónicas fueron obligatorias para todo el mundo, se empieza a incluir nuevos documentos que deben pasar por los PAC: la nómina se vuelve un documento fiscal que se entrega por internet, los documentos al extranjero, las notas de crédito a los estados de cuenta, es decir, todos los documentos donde hay intercambio de bienes y servicios y, por lo tanto, intercambio de dinero, y generación de obligaciones fiscales, se vuelven obligatorios y electrónicos, y todos pasan por la estructura del conjunto de PAC.
Aunque el SAT ha creado portales gratuitos y que mucha gente los usa, en este momento, del total de los documentos que representan el 100 por ciento del producto interno del país, solamente el 21 por ciento de ellos pasa a través del aparato informático del SAT; el otro 79 por ciento lo administran los PAC. En ese 79 por ciento está representado más del 90 por ciento del dinero que se mueve en el país.
México es uno de los países pioneros y líderes en el mundo en este tema. El modelo mexicano está siendo repetido y copiado por muchos países, no sólo en América Latina, en Asia, en China, en Europa y África. El éxito de este modelo se demuestra también en que el gobierno ha aumentado la recaudación realizando todo el proceso por medio de un sistema, logrando con ello mayor velocidad y eficacia en la recaudación.
Con todo lo comentado, el SAT ha logrado controlar más las obligaciones que se generan en un padrón de siete millones de organizaciones, personas físicas y personas morales, de más de ciento treinta millones de personas. Si bien no han aumentado los impuestos, sí ha aumentado la recaudación. Es decir, si bien la cantidad de dinero que está recibiendo el Estado es mayor, no crece la cantidad de personas que lo aportan. Eso se traduce en mucha mayor presión para las pequeñas y medianas empresas, muchas de las cuales no pueden tolerarla, por lo que salen al mundo informal. La sofisticación de los mecanismos hacendarios trae consigo la necesidad de contar con recursos informáticos y humanos de mayor complejidad, lo cual lleva a mayores costos.
¿Adiós PAC?
Queda claro que una parte importante en este modelo exitoso son los PAC. No obstante, hay varias medidas por parte del SAT que parecieran encaminadas a la desaparición de esta figura. ¿Cuáles son estas medidas? ¿Dónde podemos ver que se realizan acciones que parecen enfocadas a que los PAC no continúen siendo parte del proceso de las facturas electrónicas? Enlistaré tres evidentes:
- Afrontan cada vez más requisitos, los cuales llegan al grado de que pareciera que están hechas para que la figura de PAC desaparezca. No está mal seguir reglas, los PAC tienen que ser auditados y tienen la enorme responsabilidad del manejo de información fiscal de los contribuyentes, se trata de datos delicados que no deben ser vulnerados, pero el exceso de requisitos inhibe que más empresas se puedan sumar. Un ejemplo de este tal vez exceso de reglas consiste en que para poder obtener su recertificación este año, ningún PAC debe haber presentado algún medio de defensa contra la autoridad. Es decir, renuncia a derechos y acepta de antemano lo que diga la autoridad hacendaria.
- Desde hace tres años no se aprueba una solicitud de un nuevo PAC.
- Han desaparecido PAC como Bancomer y varios más semejantes. A principios de 2022 eran 72, a la fecha quedan 58.
Existe una baja en las que han podido renovar su certificación y no hay nuevos PAC. (Los interesados en saber quiénes son y cuántos hay, pueden consultar esta liga https://acortar.link/lGOt4w). Por eso surge la pregunta de cuáles son los planes de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para esta figura.
La factura electrónica nace en los sistemas de las empresas y se convierte en un documento oficial cuando alguien la timbra, el PAC; pero esa figura moral debe entrar antes a una parte profunda de cada sistema empresarial. Funcionar como un puente entre el Estado y las entrañas de una empresa ha sido el papel de los PAC. El punto neurálgico es que el PAC entra al sistema de cada empresa: un privado que presta un servicio relacionándose con otro privado que lo requiere. ¿Los marcos legales existentes permiten que el gobierno sea quien entre a los sistemas de las empresas?
Abundo en el tema: el PAC vincular esos sistemas con el Estado; si quitamos esa figura de en medio, ¿quién se encargaría de vincular a esos sistemas privados, particulares, muchos de ellos no ubicados en el país, sobre todo los de las empresas trasnacionales, son controlados por corporativos en los Estados Unidos y en Europa. Por reglas mínimas de confidencialidad, ¿la autoridad mexicana podría tener alguna potestad para llegar a estas fuentes de información? Si la tuvieran, ¿estas empresas trasnacionales se lo permitirían, tomando en cuenta los marcos regulatorios? ¿Quedarían salvaguardadas las buenas prácticas en cuanto a seguridad y confidencialidad? Además, habría que revisar los tratados internacionales para determinar la viabilidad de que se permita a una entidad gubernamental entrar de esa manera en los sistemas de este tipo de empresas.
Otro punto que genera dudas es el gran número de facturas que deben emitirse cotidianamente. La factura electrónica de los grandes contribuyentes, en las cuales queda evidencia de los movimientos de la mayor parte del dinero recaudado, no se generan de una en una, sino de millones de un solo golpe, desde los sistemas que soportan la operación. Habría que contar con información acerca de si los portales del gobierno tendrán la capacidad para atender las transacciones de los grandes contribuyentes, como la Coca Cola, que emite varias decenas millones de documentos al mes.
Pensemos en que un solo PAC, INTERFACTURA, hasta septiembre de 2022 había emitido 10,394,779,629 facturas, o sea, traducido al español: diez mil 394 millones 779 mil 629 documentos. La cantidad marea. Y es uno solo. Obviamente no todos facturan las mismas cantidades, pero la pregunta es, de nuevo: ¿Tiene el SAT la capacidad para hacer la tarea de 58 PAC?
Si la idea es que el gobierno asumirá estas funciones, ¿se ha tomado en cuenta todo esto? ¿Se tomarían las suficientes acciones preventivas?
Acabamos de ver rebasado al SAT por la petición que se hizo de la nueva Constancia de Situación Fiscal. ¿Es posible tomarlo como una señal de la dificultad que tiene el SAT para atender a los contribuyentes o sólo se trató de una concatenación de malos momentos?
El sistema del SAT debería tener la capacidad de hablar con millones de sistemas de diferentes naturalezas, en lugar de gestionar, como se hace actualmente, sólo con menos de 60 socios, los PAC.
Otro tema importante es acerca del momento en qué se realizaría. ¿Habría una programación para ello? Una acción no preparada pondría en crisis un alto número de las transacciones que se realizan en el sistema financiero. Por eso se requiere una programación detallada, la cual considere todos los posibles avatares.
Dado que existe incertidumbre acerca de los pasos que realizará la autoridad hacendaria en los próximos meses en torno a este tema. Dos acciones aparecen como esenciales: la precisa y detallada planeación del reemplazo de los PAC y que sea una entidad no gubernamental la que encabece dicha transición.
Una transición ordenada
Con lo anterior, no estoy afirmando que los PAC sean insustituibles y que sea forzoso contar con ellos, como los únicos capaces de realizar este delicado proceso, sino de la importancia de una transición ordenada.
El reemplazo de los multimencionados PAC podía llevarlo a cabo una entidad autónoma como el Banco de México, tal como ocurre en otros países; de hecho, esa fue una de las primeras ideas cuando comenzó la factura electrónica. Otra posibilidad es que tomen ese papel las Cámaras de comercio, que tienen fe pública. De lo que se trataría es de crear o de consolidar una entidad que tenga la autonomía suficiente como para llevar a cabo una tarea nada sencilla, así podría ser más fácil cumplir con los marcos legales ya establecidos. Tomando en cuenta que el proceso de construcción de los PAC llevó cerca de 20 años, que cualquiera de estas entidades (o una nueva) se encargará de ser ese puente entre contribuyentes y SAT llevaría por lo menos dos años.
Se tendría que efectuar una asunción de funciones bien hecha, preparada con anticipación y ordenada, que permitiera emitir y controlar con eficacia cerca de cinco mil millones de documentos cada mes. Así, se satisfarían dos puntos centrales: que cumpliera con estar planeado a detalle y que un tercero no gubernamental sea quien tienda este puente con los sistemas internos, con las organizaciones privadas.
No planear de manera transparente y detallada llevaría a un proceso no sólo desordenado, sino dañino en un momento delicado en la política de nuestro país, provocaría incertidumbre en los contribuyentes o los llevaría a tener que realizar largas esperas en acciones que en este momento les consumen mucho menos tiempo. Además, si no es una entidad no gubernamental quien encabece este proceso, podrían enfrentarse con muchos sinsabores legales, con su correspondiente desperdicio de recursos. Aunque después se lograra alcanzar los mismos niveles de eficacia del presente, habría un daño severo a varios de los actores económicos importantes de nuestro país.
Por eso, es más que necesario que Hacienda tenga planteada una buena opción en que se hayan pensado soluciones adecuadas para cada uno de los avatares que vayan surgiendo.
Habrá que seguir observando lo que pasa.
