En México, los gobiernos municipales han adquirido mayores responsabilidades en la provisión de bienes y servicios, incluyendo, por ejemplo, infraestructura de servicios básicos como agua y saneamiento; asimismo, la rápida urbanización ha resultado en una fuerte demanda de servicios y equipamientos que los gobiernos municipales difícilmente pueden proveer de manera oportuna, en parte por limitaciones económicas o presupuestarias. Al mismo tiempo, los municipios permanecen altamente dependientes de las transferencias intergubernamentales como principal fuente de financiamiento, lo que usualmente limita sus ingresos e impide atender carencias o necesidades apremiantes. Lo anterior además ha desincentivando la creatividad e innovación para encontrar nuevas vías de financiamiento, y ha motivado a los gobiernos municipales a excusar su ausencia de resultados en la insuficiencia presupuestaria.
En ese contexto, decenas de municipios de América Latina y el Caribe (ALC) han adoptado una postura proactiva para movilizar mayores recursos propios mediante mecanismos alternativos de financiamiento, algunos de los cuales han sido posibles por la autonomía administrativa con que cuentan en ciertos temas o sectores. En ese sentido, los municipios en México cuentan con un activo sumamente valioso -y poco explorado aún- como mecanismo de financiamiento: la plusvalía del suelo urbano. Veamos.
La urbanización generalmente aumenta el valor del suelo mediante lo que se conoce como plusvalía; según un estudio reciente del Banco Interamericano de Desarrollo (2016), existen tres tipos de acciones que generan plusvalía: la asignación directa de mayores aprovechamientos del suelo (ej. uso del suelo, altura o densidad de construcción); la inversión pública en infraestructura o equipamiento; y las variaciones de valor generadas por el desarrollo general de la ciudad. En el primer caso, el estudio sugiere que en algunas ciudades de ALC la conversión de suelo rural a urbano ha multiplicado su valor hasta cuatro veces en promedio; mientras que modificar la regulación del suelo para permitir edificios de cinco o seis niveles en donde anteriormente sólo se permitían viviendas unifamiliares puede aumentar el precio del suelo entre 80 y 100 por ciento. En relación con el segundo caso, la provisión de infraestructura también suele aumentar el valor del suelo; en una muestra de diez ciudades de ALC, la provisión de un paquete básico de servicios urbanos con un costo promedio de 25 dólares por metro cuadrado ha aumentado el valor del suelo en más de 70 dólares (Ibid.).
Es evidente entonces que tanto la regulación del suelo como la inversión pública en infraestructura generan plusvalía, por lo cual algunos municipios de la región están capturando y utilizando parte del incremento del valor del suelo para financiar necesidades municipales mediante lo que se conoce como “mecanismos de captura de plusvalía”. Estos mecanismos buscan capturar y otorgar a los gobiernos municipales un porcentaje de la plusvalía generada por la inversión pública -no privada-, con la finalidad de movilizar recursos propios para invertir en nuevas obras de infraestructura, espacio público o equipamiento.
Las “contribuciones por mejoras” son quizás el mecanismo de captura de plusvalía más utilizado en la región, y consiste en distribuir el costo de una obra de infraestructura entre quienes se benefician de ella -como los propietarios de suelo que aumenta su valor por una obra o inversión pública-. Este mecanismo busca facilitar el desarrollo de infraestructura municipal al distribuir el costo total de una obra -como una nueva carretera o avenida- entre el gobierno y los beneficiarios. En ese sentido, se trata de un esquema ganar-ganar, pues el suelo de propiedad privada aumenta de valor por inversiones realizadas por el gobierno, mientras el gobierno recupera parte del costo de una obra para reinvertir en nuevas obras.
Existen también instrumentos regulatorios con los que un gobierno municipal puede monetizar algunos beneficios que resultan de la regulación del uso del suelo. Por ejemplo, mediante “convenios urbanísticos” entre los sectores público y privado, se acuerdan ciertas aportaciones en dinero o en especie como contraprestación a obtener mayores aprovechamientos del suelo; es decir, un propietario de suelo debe aportar recursos para la inversión pública en infraestructura, espacio público o equipamiento, a cambio de acceder, por ejemplo, a nuevos usos del suelo o mayores alturas o densidades de construcción. Al igual que en el ejemplo anterior, este mecanismo busca crear incentivos atractivos para las distintas partes, pues mientras el gobierno moviliza recursos a cambio de modificaciones en la regulación del suelo, los propietarios obtienen mayores aprovechamientos del suelo, lo que eventualmente puede aumentar la rentabilidad de sus inversiones.
En conclusión, los gobiernos municipales tienen en el suelo urbano y su regulación una gran área de oportunidad para generar mayores recursos propios con los que puedan atender de mejor manera las necesidades y los desafíos de sus municipios. Los mecanismos de captura de plusvalía, incluyendo las contribuciones por mejoras e instrumentos regulatorios, pueden ser atractivos tanto para el sector público como para el privado, y pueden generar beneficios importantes para una ciudad. El reto está en garantizar la transparencia en el uso de este tipo de mecanismos; y en reducir posibles resistencias, algo que puede lograrse a través de un mayor conocimiento y una mejor comprensión sobre el funcionamiento y los resultados de estos mecanismos.
[email protected] | @fgranadosfranco
