Cuando escuchamos, o leemos, discusiones en torno al ordenamiento territorial generalmente pensamos que se trata de cuestiones que no nos atañen, o no son tan relevantes en nuestra vida diaria, no obstante, es un tema que está presente e incluso condiciona muchas de las decisiones que tomamos. Por ejemplo, cuando tratamos de emprender un negocio, o ampliar o construir una vivienda, encontramos que debemos solicitar al municipio, o a la delegación, una licencia de funcionamiento o un permiso de construcción y, para que éstos se nos otorguen, debemos cumplir con las disposiciones establecidas en la legislación local y en los instrumentos de planeación (planes de desarrollo urbano, planes de centros de población, etc), los cuales derivan de las políticas de ordenamiento territorial vigentes en nuestras ciudades.
De esta forma encontramos que el ordenamiento territorial tiene gran importancia en nuestra vida cotidiana, por ello, en esta ocasión nos centraremos en indagar un poco en la evolución de la gestión territorial de las ciudades mexicanas con el propósito de mostrar que, a pesar del crecimiento desordenado que han tenido la mayoría de las ciudades en México, se han realizado varios esfuerzos por parte del gobierno, principalmente del orden federal, para organizar el desarrollo de los centros urbanos del país.
En primer término, es importante señalar que el ordenamiento territorial se refiere, a grandes rasgos, a los esfuerzos realizados por el sector público para organizar la distribución de actividades y personas en el territorio, ya sea a través del diseño e implementación de políticas, planes o programas de desarrollo o de disposiciones jurídicas en la materia. En este sentido, al menos desde la época posrevolucionaria el sector público ha realizado distintas acciones para lograr un crecimiento ordenado del territorio. Estos esfuerzos se pueden dividir en cuatro etapas: i) 1930-1976, ii) 1976-1982, iii) 1982-2013 y iv) 2013-a la fecha.
En la primera, desde los años treinta el gobierno federal desarrolló programas enfocados en el desarrollo urbano que, aunque imperfectos, favorecieron el ordenamiento territorial de las ciudades. El desarrollo se enfocó en el aspecto económico, las políticas diseñadas con este enfoque estuvieron concentradas en la Zona Metropolitana de la Ciudad de México lo que favoreció el crecimiento industrial entorno a la capital y generó desequilibrios regionales a lo largo del país. Además, la importante incidencia que tuvieron acciones realizadas por diversas áreas de la administración federal, así como por otros órdenes de gobierno, sobre el territorio terminaron por corroborar que la acción gubernamental sobre este rubro era de carácter intersectorial e intergubernamental.
La segunda etapa, que abarca de 1976 a 1982, estuvo marcada por la aprobación de la Ley General de Asentamientos Humanos (LGAH) en 1976 y por la creación de la Secretaria de Asentamientos Humanos y Obras Públicas (Sahop), la cual representó la apuesta del gobierno federal de que el ámbito del ordenamiento territorial fuera objeto de intervención de una secretaría de Estado específica, y marcó el inició de la etapa más prolífica de planeación urbana en el país. También se realizaron reformas a los artículos 27, 73 y 115 constitucionales que, junto con la LGAH, sentaron las bases para que los estados y municipios crearan leyes, planes y programas de desarrollo urbano alineados con las disposiciones federales.
De esta forma, las reformas realizadas en la segunda mitad de la década de los setenta demostraban un “optimismo modernizador” que en buena parte se debía a la bonanza petrolera que vivió el país en esos años, sin embargo, se trató de una etapa efímera debido a que al inicio de la administración de Miguel de la Madrid, en un contexto de grave endeudamiento, comenzó la etapa descentralizadora, la tercera en esta revisión de la evolución de la gestión territorial.
Así pues, en la tercera etapa, que se extiende de 1982 a 2013, se abandona el paradigma de la planificación urbana como principal instrumento de la política federal para gestionar el territorio y “potenciar el desarrollo”, y se adoptan otros mecanismos para este fin. En 1982 la SAHOP se transformó en la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (Sedue) con el objetivo de separar la planeación de la ejecución de obra pública. Además, en 1983 se modificó el artículo 115 constitucional lo que impulsó las reformas municipal, fiscal y urbana, y en 1984 se modificó la LGAH. Con estos cambios se les otorgaron a los municipios facultades para hacerse cargo de la planeación de su territorio, crear instrumentos de control de usos del suelo, declarar zonas de uso específico, prestar los servicios básicos a sus comunidades y generar ingresos propios por medio la recaudación de impuestos locales.
Además de las reformas anteriores, en 1983 se expidió la Ley de Planeación y se creó el Sistema Nacional de Planeación Democrática (SNPD). En la ley se determinó que la categoría de “Plan” quedaba reservada para el Plan Nacional de Desarrollo, por lo que los planes de desarrollo urbano pasaron a denominarse “Programas”. El SNPD estableció que los tres órdenes de gobierno debían crear “planes de desarrollo” adicionales a los urbanos, lo que no sólo implicó mayor carga de trabajo, sino que significó el cambio de la jerarquía de la planeación a un segundo término, el “desarrollo” (económico y social) ya no se iba a impulsar a través de la relación entre población y territorio, como lo establecía la LGAH, sino que se diseñarían instrumentos que, además de esta relación, consideraran otros elementos (como la apertura de la economía a la inversión extranjera directa) y funcionaran como directrices de la acción de los tres órdenes de gobierno.
En 1994 se consolidó esta tendencia al transformarse la SEDUE en la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol), la cual fue creada con el objetivo principal de diseñar e implementar las políticas federales de atención a la pobreza, y aunque siguió atendiendo la gestión territorial a través de la Subsecretaria de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio, su importancia en la gestión territorial decayó aún más al limitarse a financiar programas estatales de desarrollo territorial e infraestructura urbana básica.
En 2001 el Gobierno Federal trató de retomar la importancia de la ordenación del territorio como motor del desarrollo socioeconómico a través del Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio 2001-2006, sin embargo, debido a cambios operacionales y estructurales de Sedesol no se logró el objetivo propuesto, por lo que esta etapa de ausencia federal en la ordenación del territorio se extendió hasta 2013.
La cuarta etapa comenzó en 2013 con a la creación de la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (Sedatu) que está conformada por las subsecretarías de: ordenamiento territorial, desarrollo urbano y vivienda, y desarrollo agrario. La apuesta del gobierno federal fue articular a las distintas instituciones federales que tenían incidencia directa en la gestión territorial pero que actuaban de manera desarticulada.
De esta forma, durante poco más de cuatro décadas la planeación y la gestión del desarrollo urbano en México han transitado por un proceso evolutivo que ha implicado la modificación y creación de leyes e instituciones que, en un primer momento, centralizaron las atribuciones sobre este ámbito en el gobierno federal y después, con las reformas de los años ochenta, descentralizaron esas competencias hacia los municipios que, aparentemente, quedaron como los “comandantes” de la planeación y administración de su territorio.
Es indudable que tenemos grandes retos en materia de ordenación del territorio (lograr un desarrollo ordenado, equilibrado y sustentable de nuestras ciudades, mejorar la movilidad urbana, democratizar la planeación de las mismas etc.) por lo que debemos prestar atención e involucrarnos en las decisiones que se tomen en torno a este tema, es decir, tenemos que asumir un papel activo como ciudadanos en el diseño de políticas de ordenamiento territorial o en el diseño de los planes y programas que derivan de éstas, ya que de ello depende, en gran medida, el futuro de nuestras urbes.
Jorge Antonio López Cervantes
Consultor independiente. Doctor en Estudios Urbanos y Ambientales por El Colegio de México.
