Por Alonso Lujambio Irazábal
Para entender a cabalidad la evolución del financiamiento de los partidos políticos mexicanos y de los procesos de fiscalización de sus recursos públicos y privados, es imprescindible enmarcarles en la transición democrática que inició en México en 1988 y concluyó en el año 2000.
No fue la mexicana una transición abrupta, fruto de un pacto, sino gradual, fruto de cuatro pactos crecientemente incluyentes: la reforma electoral de 1989-90, la de 1993, la de 1994 y la de 1996.
Este ensayo analiza estas reformas, sus consecuencias políticas y los retos que quedan por enfrentar.
El primer paso: la exención de impuestos (1962-1963)
Durante los primeros cuarenta y cinco años de la era post-revolucionaria, los partidos políticos mexicanos no se beneficiaron de prerrogativas por parte del Estado. El primer cambio significativo se dio con la reforma electoral de 1962-1963, que pretendía pluralizar la Cámara ofreciendo representación a partidos pequeños que veían en el sistema electoral mayoritario un obstáculo prácticamente insalvable para obtener representación, y aun para sobrevivir políticamente. Pretendía ofrecer, asimismo, espacios políticos a la oposición democrática de centro-derecha e incentivarla a seguir legitimando al régimen post-revolucionario con su participación electoral. En ese marco político, esta reforma incluyó la primera normatividad en la era post-revolucionaria en materia de prerrogativas estatales. En ella se estipuló que los partidos políticos nacionales legalmente registrados gozarían de la exención de los impuestos por contratos de arrendamiento, compra-venta y donación; por rifas y eventos para obtener recursos; sobre la renta, causado sobre utilidades gravables provenientes de la enajenación de los inmuebles adquiridos por compra-venta o donación para el ejercicio de sus funciones específicas, así como por la venta de los impresos relacionados con la difusión de sus principios, programas y estatutos.
Las franquicias postales y telegráficas y el acceso a la radio y la televisión (1973)
Con la siguiente reforma, sancionada en 1973, se quiso fortalecer a los partidos, facilitándoles su comunicación con la sociedad. Se incluyeron dos nuevas prerrogativas: el subsidio estatal de franquicias postales y telegráficas y el acceso gratuito a los partidos políticos a la radio y la televisión. Esta última, aunque limitada, fue muy relevante porque reconocía la importancia de los medios masivos de comunicación en la competencia electoral.
El inicio del financiamiento público directo, sin reglas de distribución (1977)
La reforma política de 1977 inaugura formalmente el financiamiento público a los partidos políticos. En ella se estableció que en los procesos electorales federales, los partidos políticos nacionales deberán contar, en forma equitativa, con un mínimo de elementos para sus actividades tendientes a la obtención del voto popular. En la ley electoral de 1977 se estipularon las siguientes prerrogativas para los partidos políticos:
- Tener acceso en forma permanente a la radio y a la televisión;
- Disponer de los medios adecuados para sus tareas editoriales;
- Contar en forma equitativa, durante los procesos electorales, con un mínimo de elementos para sus actividades, encaminadas a la obtención del sufragio popular;
- Gozar de exención de impuestos y de pago de derechos, y
- Disfrutar de franquicias postales y telegráficas que sean necesarias para el cumplimiento de sus funciones.
El párrafo tercero de este artículo sirvió de fundamento legal para que la Secretaría de Gobernación empezara a suministrar recursos en efectivo a los partidos políticos. Sin embargo, la norma no decía qué debería entenderse por equidad, no especificaba el monto total que se distribuiría, ni la fórmula con que se determinarían los recursos que cada partido recibiría, ni el calendario de ministraciones, no se diga la manera en que los partidos rendirían cuentas sobre el uso dado a esos recursos.
Financiamiento público directo con reglas de distribución (1987)
Los años ochenta fueron críticos para el régimen post-revolucionario mexicano. En 1987 se aprobó en el Congreso un nuevo Código Federal Electoral, que introdujo modificaciones tanto al sistema electoral como al régimen de financiamiento.
La reforma electoral de aquel año supuso un avance al establecer una fórmula para calcular el monto total del financiamiento de los partidos políticos, un mecanismo de distribución de los recursos entre los partidos y una calendarización de ministraciones. El novedoso artículo 61 del Código Federal Electoral de 1987 establece que los partidos políticos, para complementar los ingresos que perciban por las aportaciones de sus afiliados y organizaciones, tendrán derecho al financiamiento público de sus actividades independientemente de las demás prerrogativas otorgadas en este Código, conforme a las disposiciones en él establecida.
Habiendo calculado el costo mínimo de una campaña electoral para diputado federal, la Comisión Federal Electoral multiplicaba esa cantidad por el número de candidatos a diputados de mayoría relativa. Ese monto era a su vez dividido en dos mitades: una proporcional y equitativa conforme al porcentaje de votos recibidos por cada partido político en la última elección para diputados federales de mayoría relativa; la otra de manera más discrecional, de acuerdo a las diputaciones federales que hubiese obtenido el partido en la misma elección por cualesquiera de los dos sistemas, de mayoría relativa o representación proporcional. Para recibir financiamiento público, los partidos políticos debían recaudar al menos el 1.5% de la votación nacional, aun cuando sus candidatos hubieran obtenido curules en la elección de diputados de mayoría relativa.
No obstante, hay algo grave que hizo que la transparencia de la fórmula se perdiera, al menos hasta 1989. El artículo quinto transitorio del Código Federal Electoral de 1987 estableció la aplicación retroactiva del artículo 61, es decir, la distribución del financiamiento público a los partidos tomando en consideración los resultados de las elecciones en 1985, de lo cual se beneficiarían todos los partidos. Sin embargo, no se sabe cuál fue el financiamiento público a los partidos políticos en 1987 y 1988; el financiamiento público no fue del conocimiento público.
Otro elemento de gran relevancia, incluido en el Código Federal Electoral de 1987, establecía que los partidos políticos justificarían anualmente ante la Comisión Federal Electoral el empleo del financiamiento público. Esta norma simboliza el inicio de un ejercicio de rendición de cuentas. Sin embargo, no quedó registro alguno de la entrega de informes por parte de los partidos. La ley no establecía si la autoridad revisaría el informe y su documentación soporte para determinar el buen uso de los recursos públicos, ni si se sancionarían las conductas indebidas. México llegó, entonces, a las elecciones presidenciales de 1988 sin transparencia en los mecanismos de financiamiento público y sin procesos de fiscalización de los recursos de los partidos políticos. Los mecanismos para la transparencia y la equidad surgieron del proceso de transición democrática, iniciado después de las elecciones presidenciales de 1988.
Transparencia y equidad en las finanzas de los partidos políticos (1989-2000)
En la primera ronda de negociaciones que derivó en la reforma electoral de 1989-1990, los partidos no estuvieron especialmente preocupados por el financiamiento y la fiscalización. Otros temas de enorme urgencia concentraron su atención: la creación del Instituto Federal Electoral, el levantamiento del nuevo padrón electoral, la creación del Tribunal Federal Electoral con nuevas atribuciones jurisdiccionales, así como el establecimiento de mecanismos más claros y expeditos para el cómputo de votos.
Respecto del financiamiento público, el cambio más relevante fue el establecimiento de una fórmula de reparto novedosa: el 90% de los recursos se distribuirían en proporción a los votos obtenidos por cada uno de los partidos que superaran el umbral del 1.5%, y el 10% se distribuiría de manera igualitaria. El cambio no fue espectacular, pero contribuía a hacer más equitativas las contiendas electorales.
Por otro lado, el Código de 1990 incluía dos nuevas figuras de financiamiento público: a cada partido se le otorgaría anualmente el equivalente al 50% del ingreso anual neto de sus diputados y senadores, al tiempo que el IFE reembolsaría a los partidos políticos el 50% de sus gastos realizados para financiar las actividades específicas, educación y capacitación, investigaciones y ediciones. El resto de las prerrogativas no cambiaron sustancialmente respecto de la ley electoral de 1987. Sin embargo, desde entonces se establecieron reglas para la contratación de espacios en radio y televisión, gracias a las cuales se determinó que las tarifas que regirían para dicha contratación no podrían ser superiores a las de la publicidad comercial.
En materia de financiamiento y fiscalización, la reforma electoral de 1993 fue crucial. El artículo 41 constitucional dictó que la ley establecerá las reglas a que se sujetarán el financiamiento de los partidos políticos y sus campañas electorales. Un punto nodal de esta reforma fue la prohibición para realizar aportaciones o donativos a los partidos, en dinero o especie, por parte de todos los organismos federales, estatales y municipales (excepto el IFE), de empresas mercantiles, de quien vive o trabaja en el extranjero, de ministros o iglesias de cualquier religión o secta, así como de partidos y personas físicas o morales extranjeras, y estableció límites a los donativos privados de los simpatizantes.
La reforma de 1993 inauguró una verdadera rendición de cuentas, al obligar a los partidos a contar con un órgano interno de finanzas y a entregar un informe anual de sus ingresos y de sus gastos totales.
Adicionalmente, para recibir, auditar y dictaminar los informes, la ley estableció la creación anual de una Comisión de Consejeros del IFE que podría proponerle al Consejo General la aprobación de disposiciones reglamentarias para ser observadas por los partidos en la conducción de su contabilidad y en la presentación de sus informes. Dicha comisión analizaría y dictaminaría las quejas que se presentaran en contra de partidos que presuntamente contravinieran las disposiciones del Código. Finalmente, esta ley determinó que sólo los partidos podían contratar tiempos en radio y televisión para difundir mensajes electorales durante las campañas.
La reforma electoral de 1996 tuvo consecuencias significativas para las finanzas partidarias y para la equidad y transparencia de los procesos electorales mexicanos. En ella se estableció que los recursos públicos de los partidos políticos prevalecerían sobre los de origen privado. Además, la reforma multiplicó el monto total del financiamiento a los partidos y estableció una regla más equitativa: 70% del monto total se distribuiría de manera proporcional a los votos obtenidos en la última elección, y 30% se distribuiría de modo igualitario entre todos los partidos.
Otro cambio importante fue reducir los topes de gasto de campaña, lo cual condujo en 2000 a un proceso más equitativo. Además, la ley amplió los tiempos de radio y televisión pagados por el Estado, cuya distribución siguió la fórmula 70% – 30%. La reforma de 1996 volvió permanente la función de la Comisión de Consejeros encargada de fiscalizar las finanzas de los partidos, y les dio atribuciones para solicitar informes y realizar auditorías más allá de las estrictamente anuales. Así, el financiamiento público fortaleció al sistema de partidos en transición, y de manera especial, la reforma electoral de 1996 inyectó a la competencia democrática una gran dosis de equidad.
Reforma 2014
Se incrementa el límite del financiamiento privado de los partidos políticos, nacionales y locales en un 50% (del 2% al 3% del financiamiento público total para actividades ordinarias).
